解讀《生產安全事故應急預案管理辦法》

發布時間:2016/9/2
       
8月份,國家安全生產應急救援指揮中心信息管理部主任高雙喜、副主任孔亮做客新華網,深入解讀《生產安全事故應急預案管理辦法》,并就一些相關熱點問題與網友進行交流。


  《生產安全事故應急預案管理辦法》修訂背景


主持人:我們注意到《生產安全事故應急預案管理辦法》國家安全監管總局88號局長令修訂出臺了,您能給我們講一下《辦法》修訂出臺的背景嗎?

高雙喜:2009年3月,國家安全監管總局頒布了《生產安全事故應急預案管理辦法》(原國家安全監管總局令第17號,以下簡稱原《辦法》),對加強應急預案管理工作發揮了重要作用。但隨著安全生產應急管理工作的不斷深化以及黨中央國務院對應急管理工作要求的不斷提高,原《辦法》亟需修訂完善:

一是應急預案工作的背景和重心發生變化。近年來經過不斷探索,應急預案的定位從補充應急管理制度向完善應急準備、規范應急處置轉變,工作重心從解決預案有無向提升預案質量、發揮預案實效轉變。同時,安全生產體制機制改革對簡化應急預案評審、備案程序提出了新的要求。為推動應急預案工作與時俱進,適應安全生產應急管理需要,有必要對原《辦法》進行修訂。

二是有關法律法規和國務院文件對應急預案工作提出了新的要求。新《安全生產法》對企業的應急預案主體責任、政企應急預案銜接、應急預案法律責任等作了明確規定;《國務院關于進一步加強企業安全生產工作的通知》(國發〔2010〕23號文)、《國務院關于堅持科學發展安全發展促進安全生產形勢持續穩定好轉的意見》(國發〔2011〕40號)、《國務院辦公廳關于印發突發事件應急預案管理辦法的通知》(國辦發〔2013〕101號,以下簡稱《突發事件應急預案管理辦法》)等文件對應急預案功能定位、編制程序、管理責任、預案銜接提出了具體要求,進一步明確企業應急預案應當體現先期處置、自救互救的特點,強調應急預案編制應當開展風險評估和資源調查并廣泛征求意見,強化政企應急預案之間的相互銜接,突出應急預案的評估修訂和動態管理。而原《辦法》已不適應新的要求,主要問題是重規范企業應急預案內容,輕規范應急預案編制程序;重預案內容的全面性,輕應急預案內容的實用性;重規范企業內部各類應急預案銜接,輕政企應急預案銜接;重規范應急預案的簽署發布,輕應急預案的宣傳教育、培訓演練、動態管理。因此,需要通過修訂原《辦法》補充和細化相關具體要求。

三是一些重特大事故應急處置中的經驗教訓需要通過《辦法》汲取和改進。根據天津港“8·12”特別重大火災爆炸事故調查報告,導致事故發生和擴大的原因之一,就是瑞海公司應急預案流于形式,應急處置力量、裝備嚴重缺乏,不具備初期火災的撲救能力。為提高企業先期應急處置能力,近年來一些部門和企業采取了編制重點崗位應急處置卡等措施,指引從業人員在第一時間對事故的應急處置。這些措施有利于完善生產安全事故應急預案體系,有必要通過修訂《辦法》加以推廣和實施。


預案不是現場救援方案 企業必須找準預案定位


主持人:剛才您提到《辦法》對企業必須履行的預案編制、備案和日常管理責任作出要求。那企業如何才能將這些要求落實到位呢?

高雙喜:一是必須將主體責任落實到位。落實主體責任是企業做好安全生產工作,做好應急預案工作的關鍵所在?!栋踩a法》和《辦法》明確規定了企業主要負責人、相關負責人和安全生產管理機構的應急預案工作責任。企業要帶著強烈的責任感來做好應急預案工作,尤其要從資金、人員和管理方面給予足夠的重視,一層層、一級級地抓落實。否則造成嚴重后果就會依法受到懲處,追究責任。

二是必須正確理解應急預案的功能定位。各類企業必須要找準應急預案的功能定位,解決“預案是什么、干什么”問題。這是預案工作的起點和落腳點,具有基礎性決定性作用。強調一下,預案不是現場救援方案、不是作業規程、更不是應急制度匯編,預案是事前準備的工作方案,其主要功能是平時牽引應急準備、戰時指導應急救援,可以說是應急機制的載體、應急培訓的大綱、應急演練的腳本和應急行動的指南。因此,企業要緊扣完善應急準備、提高應急能力開展應急預案制修訂、培訓演練等工作,推動應急預案實戰化應用。只有這樣,應急預案才能落地,才能發揮作用。

三是必須廣泛宣教培訓。一方面,企業負責人和應急管理人員要積極組織《辦法》培訓,認真學習,吃準、吃透《辦法》的精神,牢固樹立預案工作不到位就是隱患的理念,掌握預案的編制、評審、備案、培訓演練、評估修訂的程序、方法,做到會編、會管、會用。另一方面,要按照《辦法》的要求,采取制作宣傳展板、崗前教育等形式,面向車間、班組開展應急預案知識的宣傳教育,使一線員工知風險、知流程、知措施,真正提升應急意識和應急能力。


應急預案須保彰權責分配、應急響應、資源調配的有效性


主持人:應急預案編制過程是很復雜的系統工程,那么企業怎樣才能保證預案的科學性、針對性和可操作性呢?

孔亮:應急預案的功能定位決定了應急預案主要用于明確事前、事中、事后誰來做、做什么、何時做、用什么做。因此,一個好的應急預案必須要滿足三個有效性。第一,權責分配的有效性。就要針對可能發生的事故,結合本企業的組織體系,確立最優化的運行機構,即明確需要什么樣的應急機構,有哪些人參與,職責又是什么,等等。第二,應急響應的有效性。就是要針對可能發生的事故,確定最優化的應急流程和措施,即明確什么時候最該干什么、怎么干,等等。第三,資源調配的有效性。就是針對可能發生的事故,確定最優化的應急資源調配程序和方法,即明確如何保障資源、如何調集資源等內容。

應急預案的編制過程不僅關乎預案的質量,也起到完善應急準備的作用,可以說,在某種程度上比應急預案本身更為重要。因此,要確保應急預案的科學性、針對性和可操作性,就必須做到:

一是基于風險、立足現有。風險評估是預案是否實用的關鍵,否則預案就是無根之萍。要分析風險可能引發什么樣的事故、影響范圍有多大、有什么樣的處置措施,當前的應急能力是否與事故處置相匹配、需要哪些應急資源、有哪些資源可以利用等等。只有把這些都分析透了,才能保證預案與生產實際的符合性、與應急機制的符合性,預案才能有針對性。

二是規范程序、全員參與。應急預案對應急事故處置,是一個完整的系統,牽涉到方方面面?!掇k法》在總結相關典型經驗做法的基礎上,歸納了成立編制小組、確定體系、編制預案、征求意見、評審和公布等編制程序。企業要認真學習、把握實質,真正抓好預案編制的過程管理。要堅持“誰用誰編、自下而上、全員參與”的原則,既要保證職責不漏、流程不漏、資源不漏,又要促進各個層級預案之間的相互銜接,為預案的最優化提供支撐。這里強調一下,從近年來的執法檢查來看,應急預案的編制多為應急管理人員負責,企業管理層特別是企業負責人參與相對比較少,需要企業加以重視和改進這方面工作。

三是做實評審、嚴格把關。企業應急預案的評審是應急預案是否好用管用的保障?!掇k法》對應急預案評審的內容和基本要求作了詳細規定,我們也在研究評審方面的標準。企業必須重視評審工作,可以采取桌面推演、研討、專家評審的方式進行,檢驗應急預案的可行性和合規性,包括所規定的職責分工是否有效,響應分級是否符合相關法律法規的規定,應急響應程序是否科學,應急保障措施是否滿足事故應對工作需要,基本要素是否齊全,與外部預案是否相互銜接,等等。

四是演練評估、動態修訂?!掇k法》明確規定了演練評估、定期評估和事故評估等三種應急預案評估方式。企業要按照《辦法》要求,重點圍繞上面所講到的權責、應急程序和措施、應急資源調配的有效性開展評估,并及時修訂應急預案,真正做到常用常新。


新修訂辦法強調了應急預案的動態管理和閉環管理


主持人:聽過了剛才的介紹,從中也能了解到這次《辦法》修訂的重要性,能否詳細介紹一下《辦法》的主要內容?

高雙喜:新修訂的《辦法》總共包括7章、48條,對比原《辦法》增加了9條。主要修改內容如下:

一是擴大了適用范圍和管理原則,強調了預案的動態管理和閉環管理。二是強化了生產經營單位主要負責人職責和企業應急預案工作的主體責任。三是完善了生產經營單位應急預案體系,明確了應急預案編制程序。四是調整了應急預案編制和備案,將備案方式明確為告知性備案。五是加強應急預案實施,增加預案定期評估的內容。六是調整了相應法律責任,增加應急預案執法檢查的重點內容,細化執法標準和內容,明確執法權限。

具體來講,在應急預案編制方面:我們總結近年來開展的應急預案優化工作經驗做法,重點對應急預案的編制程序和預案核心內容進行了規范。明確預案編制的基本原則,即預案編制應當以人為本、依法依規、符合實際、注重實效,以應急處置為核心,明確應急職責、規范應急程序、細化保障措施。明確預案編制的主要環節,即成立編制小組、風險評估和應急資源調查、確定應急預案體系、征求意見、評審、公布、告知等內容。

在企業應急預案內容方面:對企業專項預案的編制不再做強制要求,而是強調企業必須編制重點崗位應急處置卡。

在應急預案備案方面:按照“單一主體、告知備案”的原則,對預案備案工作進行規范。按照“管行業必須管安全”的要求,明確備案主體為行業主管部門。按照國務院簡政放權的要求,明確備案為告知性備案,企業對本單位應急預案負全責,備案登記部門只對材料是否齊全進行核對。明確備案的時限要求,強化對備案登記部門工作效率的約束。

在應急預案的日常管理方面:按照“動態管理”的原則,針對近年來企業應急預案日常管理存在的“編而不用”等問題,對應急預案日常管理工作進行規范。明確各級安全生產監督管理部門要定期組織應急預案演練,及時對應急預案進行評估總結。明確各類企業特別是礦山、金屬冶煉、建筑施工企業和易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的生產、經營、儲存企業、使用危險化學品達到國家規定數量的化工企業、煙花爆竹生產、批發經營企業和中型規模以上的其他生產經營單位等重點企業應當建立應急預案評估制度,三年組織一次預案評估。明確企業發生事故后應當及時對預案進行評估,強調及時評估預案、及時修訂預案,確保預案的符合性。簡化應急預案修訂的程序,明確規定僅涉及組織指揮體系與職責、應急處置程序、主要處置措施、應急響應分級等重要內容時,方需參照本辦法規定的應急預案編制程序組織進行,并按照報備程序重新備案。

在應急預案的監管執法方面:明確將預案納入各級安全監管監察部門執法計劃,強化事中、事后監管。明確了應急預案編制、應急預案演練、風險評估和應急資源調查、應急預案評審或者論證、應急預案備案、安全生產風險告知、應急預案評估、應急預案修訂、應急預案規定的應急物資和裝備落實等9條重點執法內容,并細化罰則,使得有法可依、便于執法。


當前應急預案還存在差距 針對性實用性不強


主持人:您剛才提到應急預案工作的背景和重心發生了變化,都有哪些變化?

高雙喜:近年來,在黨中央、國務院的高度重視下,通過各地區、各有關部門和單位的共同努力,應急預案工作取得了新的進展和成效。為了與原《辦法》相配套,我們指導推動31個省級單位制定了預案管理實施細則;頒布了國家標準《生產經營單位生產安全應急預案編制導則》,印發了《安全監管部門應急預案框架指南》等規范性文件,推動生產經營單位應急預案從無到有,初步建立起了橫向到邊、縱向到底的應急預案體系。截至2015年底,已有國家安全生產專項預案1個,國家安全監管總局部門預案10個,各地方政府及其安全監管機構安全生產專項和部門預案9080個;全國各級各類企業應急預案640萬個,重點行業企業、中等規模以上企業做到了應急預案全覆蓋,生產安全事故應急預案體系基本建立。

但是,當前應急預案工作還存在一定的差距,應急預案的針對性、實用性還不強。突出表現在:

一是應急預案編制前風險評估不全面、不深入,甚至直接以本行業常見事故隱患代替風險評估。如“8·2”事故江蘇中榮公司應急預案缺少對鋁粉粉塵爆炸的風險評估。二是應急預案信息報告、響應分級等環節存在脫節,銜接不到位。如青島“11·22”輸油管道爆炸事故和晉濟高速巖后隧道“3·1”燃爆事故暴露出應急預案銜接不到位、響應啟動標準不明確等問題。三是不同層級、不同種類應急預案功能定位不明晰,內容存在重疊現象。四是相當多的企業重預案編制、輕預案實施,預案演練、修訂、動態管理不及時,存在預案“編者不用、用者不編”現象。

分析其原因,主要是:

一是企業對應急預案的重要性認識不足,對應急預案的功能定位不清晰,未能深刻理解應急預案“平時牽引應急準備、戰時指導應急救援”的核心作用,只重視“有”不注重“用”。

二是企業主體責任落實不到位。未能牢固樹立 “應急預案、演練和培訓不到位就是隱患”的理念,未建立應急預案工作責任體系,企業負責人履行第一責任人職責不到位,未將應急預案工作納入安全生產總體布局,人力、物力和財力投入不足。

三是對應急預案、演練和培訓監管不到位。開展應急預案專項督導、檢查少,執法處罰力度不夠,對企業未起到震懾作用。

為此,為貫徹落實習近平總書記、李克強總理等中央領導同志的重要批示指示精神以及安監總局黨組的工作部署,深入落實新修訂《安全生產法》對應急預案的相關規定,使生產經營單位應急預案真正發揮應有的作用,實現政府預案與企業預案的有機銜接,我們著重從落實企業主體責任、優化企業預案體系、加強預案動態管理、強化應急預案執法等方面,對《辦法》進行了修訂。


“一案三制”是應急管理工作的核心


主持人:您剛才介紹了企業應急預案工作落實的幾個措施,講的非常到位。那么,對于各級安全監管部門來說,又有哪些措施來推動《辦法》的落實呢?

孔亮:一是必須重視應急預案工作?!耙话溉啤笔菓惫芾砉ぷ鞯暮诵?,各級安全監管部門必須要堅持一手抓事故預防、一手抓應急管理,以應急預案工作為龍頭,帶動應急管理體制、機制和法制建設。

二是必須落實監管責任。一方面,要按照《辦法》要求,將生產經營單位應急預案工作納入年度監督檢查計劃,明確檢查的重點內容和標準,并嚴格按照計劃開展執法檢查,督促企業落實預案工作主體責任。另一方面,要充分發揮安委會辦公室的協調作用,指導協調其他負有安全監管職責的部門落實應急預案工作責任,推動本行業、領域生產經營單位應急預案制修訂和備案工作。

三是必須廣泛開展宣教培訓。一方面,要加強對安全生產應急管理人員的宣教和培訓,使其吃透、吃準《辦法》的核心內容,切實做到真懂、會用、嚴格執行。另一方面,要結合安全生產月和安全生產萬里行等活動,利用培訓班、宣講團等方式,多渠道、多形式開展《辦法》宣教活動,推動《辦法》進企業、進車間,提高基層企業對應急預案工作的認識,增強其工作的自覺性、主動性。


多措并舉 推動新修訂辦法在基層落地生根


主持人:為保證《辦法》的貫徹落實,國家安全生產應急救援指揮中心將采取哪些措施?未來有怎樣的規劃?

孔亮:一方面,比如像今天這種方式,我們通過主流媒體、安全監管總局系統內媒體和微信廣泛宣傳《辦法》,使企業負責人、安全生產應急管理人員和廣大職工了解《辦法》,自覺遵守《辦法》。另一方面,我們已經印發了《關于貫徹落實<生產安全事故應急預案管理辦法>的通知》,督促指導各地區、中央企業提高思想認識,扎實開展制修訂應急預案管理制度、專項和部門預案修訂、重點企業應急預案備案、執法檢查等工作。此外,還將開展《辦法》宣貫專題行活動,由國家安全生產應急救援指揮中心領導帶隊,分成6個組赴12個省(區)開展《辦法》宣貫活動。

活動主要內容包括:通過專家解讀、制作并發放宣傳資料等形式,對《辦法》進行廣泛宣貫;組織專家集中對地方政府專項預案和部門預案、重點行業企業應急預案進行評估,并就應急預案功能定位、編制方法等進行培訓,做到教育一批、服務一批、督促一批,使基層能夠重視應急預案工作、熟悉預案工作方面的法律法規、掌握應急預案編制、評審等技術。我們還將從建章立制方面加大工作力度,推動《辦法》在基層落地生根。主要是:加快制修訂《辦法》配套的規章標準,如制修訂《生產安全事故應急演練規定》、《生產經營單位生產安全事故應急預案編制導則》、《生產經營單位生產安全事故應急預案評估規范》、《生產經營單位生產安全事故風險評估指南》、《生產經營單位應急資源調查指南》、《生產安全事故應急演練基本規范》等規章標準;深入推進礦山、危險化學品、煙花爆竹、金屬冶煉和油氣輸送管道等重點行業企業應急預案優化和應急處置卡編制工作。

此外,我們還將加強檢查督查,從嚴查處違法行為,督促企業落實應急預案編制、管理主體責任,嚴格按照《辦法》各項規定,編制應急預案、組織開展應急預案培訓演練,切實發揮應急預案牽引應急準備、指導應急救援的作用。


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